A nova identidade da pessoa com deficiência e o conceito de adaptação razoável

Dra. Izabel Maior

Professora aposentada da Faculdade de Medicina da Universidade Federal do Rio de Janeiro, membro do Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência do Rio de Janeiro e ex-secretária nacional de Promoção dos Direitos da Pessoa com Deficiência/Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República.

A nova identidade da pessoa com deficiência e o conceito de adaptação razoável

As pessoas com deficiência sempre existiram, entretanto, sua identidade mudou substancialmente no curso da história em decorrência da percepção da sociedade. Por séculos, o traço da diferença ocasionou a eliminação, a exclusão e formas diversas de segregação das pessoas com deficiência, tomadas como risco à sociedade, como doentes e como incapazes. Em todas essas situações manifesta-se a opressão daqueles que detém o poder sobre os indivíduos em situação de vulnerabilidade. Da invisibilidade à convivência social, houve uma longa trajetória representada pelas medidas caritativas e assistencialistas, que mantiveram as pessoas com deficiência isoladas nos espaços da família ou em instituições de confinamento (MAIOR, 2017).

A conquista de direitos pelas pessoas com deficiência e o reconhecimento da deficiência como parte da diversidade humana são recentes e destacam-se duas fases distintas. Inicia-se com a condução do processo pelas famílias e por profissionais dedicados ao atendimento e, posteriormente, pela participação direta das próprias pessoas com deficiência, apoiadas por familiares. Da tutela à autonomia, o movimento social procura vencer a discriminação, a desvalorização e a falta de atenção por parte dos governos (MAIOR, 2015).

A Organização das Nações Unidas (ONU), a partir dos anos 1970, elaborou declarações e documentos para reforçarem a obrigação dos países para com o segmento social das pessoas com deficiência e surgiu o termo “pessoa”, importante para a mudança gradual da conceituação da nova identidade. A partir do Ano Internacional da ONU para as Pessoas Deficientes, 1981, o protagonismo do movimento político para a promoção de seus direitos básicos ganhou força, culminando, no Brasil, com a inserção desses direitos nos artigos da Constituição Federal de 1988.

O Programa de Ação Mundial para as Pessoas com Deficiência, ONU, 1983, assumiu o modelo social da deficiência:

“A incapacidade (handicap no original) existe em função da relação entre as pessoas deficientes e o seu ambiente; a incapacidade ocorre quando essas pessoas se deparam com barreiras culturais, físicas ou sociais que impedem o seu acesso aos diversos sistemas da sociedade que se encontram à disposição dos demais cidadãos” (ONU, 1983).

Em 1993, as Normas de Equiparação de Oportunidades propuseram o “novo conceito de deficiência, que punha em evidência a estreita relação existente entre as limitações sentidas por indivíduos portadores de deficiência, o meio circundante no qual se inscrevia a sua vida quotidiana, e as atitudes da população em geral a seu respeito.” O documento adotou acessibilidade como elemento fundamental para a igualdade de oportunidades (ONU, 1993).

Entre as recomendações da ONU e a implantação de políticas para as pessoas com deficiência existiu um descompasso explicado pelo necessário processo de mudança cultural. Verifica-se que a passagem da concepção biológica para o reconhecimento da deficiência como consequência da estruturação da sociedade deu-se de forma lenta e gradual e ainda não foi completamente absorvida pelos governos e pela sociedade, que agem como barreiras atitudinais impregnadas por discriminação e capacitismo (preconceito contra a pessoa considerada incapaz).

No modelo biomédico, considera-se a deficiência como consequência de uma doença ou acidente, que deve ser objeto de tratamento para chegar ao máximo de capacidades e da cura. Este paradigma tem como foco as limitações funcionais que se encontram na pessoa, desconsiderando as condições do contexto social.

Citando Diniz, “a partir da consolidação dos estudos sobre a deficiência na década de 1960 e do movimento de reivindicação de direitos, da luta contra a opressão e pelo protagonismo das pessoas com deficiência, surgiu o modelo social da deficiência em contraposição ao modelo meramente biológico” (DINIZ, 2009).

O modelo social visa às questões externas à pessoa com deficiência, como as atitudes da sociedade que obstruem sua participação social. Nesse modelo, as pessoas com deficiência são sujeitos de direitos, com autonomia e independência para fazer suas escolhas, contando com apoios sociais e tecnológicos que atuam na promoção de sua inserção social. No modelo social da deficiência a diversidade humana deve ser respeitada e valorizada, por intermédio de políticas públicas inclusivas, sob a ótica dos direitos humanos.

A Organização Mundial da Saúde (OMS), em 2001, adotou a Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF), que se destina a avaliar a deficiência (impairment no original, traduzido como impedimento na Convenção) (estrutura e função do corpo), a limitação nas atividades e a restrição na participação social (envolvimento nas situações da vida) sob a concepção biopsicossocial da deficiência (OMS, 2003). A CIF apresenta o caráter multidimensional e complexo da deficiência, especialmente, quando os fatores extrínsecos à pessoa são assumidos e tomados como a grande diferença do modelo biomédico para o modelo social da deficiência (Duarte, 2017).

As organizações de pessoas com deficiência e alguns países entenderam a importância de um tratado vinculante para impulsionar o debate para garantir direitos humanos com a especificidade das pessoas com deficiência. Assim, entre 2002 e 2006 foi elaborada a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD), o mais recente tratado internacional de direitos humanos e o primeiro a contar com a voz dos movimentos sociais na fase de elaboração (PAULA, 2008).

No Brasil, a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi ratificada com base no § 3º do artigo 5º da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, passando a marco constitucional de forma inédita na legislação nacional. O Decreto Legislativo 186/2008 ratificou-a e o Decreto 6.949/2009 promulgou a Convenção para efeitos internos (BRASIL, 2008, 2009).

No Preâmbulo da Convenção consta: “reconhecendo que a deficiência é um conceito em evolução e que a deficiência resulta da interação entre pessoas com deficiência e as barreiras devidas às atitudes e ao ambiente que impedem a plena e efetiva participação dessas pessoas na sociedade em igualdade de oportunidades com as demais pessoas”. Esse enunciado conceitua a deficiência como um constructo social, sendo a participação social diretamente dependente da interação positiva entre as pessoas e as atitudes e ambientes não excludentes (MAIOR, 2015).

Ao se referir à inserção do modelo social da deficiência na Convenção da ONU, Fonseca ressalta que “o conceito de deficiência é revolucionário devido à percepção de que a deficiência está na sociedade, não nos atributos dos cidadãos que apresentem impedimentos e, na medida em que as sociedades removam essas barreiras culturais, tecnológicas, físicas e atitudinais, as pessoas com impedimentos têm assegurada (ou não) a sua cidadania.” (FONSECA, 2007).

O Comitê ad hoc para a elaboração da CDPD realizou seguidas negociações para construir o consenso e inserir no texto um conceito de pessoa com deficiência. Parte dos países desenvolvidos procurou “atenuar” o papel das barreiras (falta de acesso e apoios) em razão do possível impacto econômico que o modelo social acarretaria (MAIOR, 2015).

A redação foi inserida no Artigo 1:

"Pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas."

O Protocolo Facultativo da CDPD também foi ratificado e permite apelações ao o Comitê da Convenção para a apuração de denúncias de violações dos direitos humanos, individuais e coletivos, caso as instâncias nacionais tenham sido esgotadas.

É importante frisar o direito à acessibilidade, como princípio geral e como direito de caráter instrumental ou básico, para o alcance do exercício de todos os direitos garantidos na Convenção. A ausência das medidas e dos recursos de acessibilidade demonstra que determinada sociedade não está implementando o modelo social da deficiência.

A Convenção, marco constitucional, condiciona todas as leis e decretos, o que ocasionou a proposta de revisão, atualização e complementação do marco legal brasileiro para adequá-lo ao texto da CDPD, embora predominando a norma mais benéfica para as pessoas com deficiência. Nesse sentido, foi sancionada a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), Lei nº 13.146/2015, “destinada a assegurar e a promover, em condições de igualdade, o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais por pessoa com deficiência, visando à sua inclusão social e cidadania.” (BRASIL, 2015)  

O Art. 2º expressa: “Considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. “       

No Art. 2º, § 1º e 2º a LBI determinou a realização da avaliação biopsicossocial, aplicada por equipe multiprofissional e interdisciplinar, como parâmetro único para o acesso às políticas públicas destinadas às pessoas com deficiência. A regulamentação deverá adotar o Índice de Funcionalidade Brasileiro como referência.

“Art. 2º § 1o A avaliação da deficiência, quando necessária, será biopsicossocial, realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e considerará:    

I - os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo;

II - os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais;

III - a limitação no desempenho de atividades; e

IV - a restrição de participação.

  • 2o O Poder Executivo criará instrumentos para avaliação da deficiência.”

Para implementar esse artigo, foi sancionado o Decreto nº 8.954/2017, o qual instituiu o Comitê do Cadastro Nacional de Inclusão da Pessoa com Deficiência e da Avaliação Unificada da Deficiência, coordenado pela Secretaria Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (BRASIL, 2017).

Após a ratificação da Convenção e da vigência da LBI, tornou-se uma impropriedade usar a Classificação Internacional de Doença - CID-10 e o Decreto 3.298/1999 na avaliação da deficiência, pois classificam doenças, agravos ou sequelas e não deficiência sob o modelo social. Aguarda-se para 2019 a regulamentação da metodologia e instrumental da avaliação única biopsicossocial da deficiência que modificará a elegibilidade para políticas afirmativas muito importantes como a reserva de cargos nos concursos públicos (Lei 8.112/1990), a reserva de cargos nas empresas com cem ou mais empregados (Lei 8.213/1991) e, entre outras, a reserva de vagas para os cursos de ensino técnico de nível médio e ensino superior das instituições federais (Lei 13.409/2016).

A LBI adotou as definições da Convenção no tocante à acessibilidade, desenho universal e tecnologia assistiva, assim como acrescentou adaptação razoável, existente na legislação de outros países, porém não abordada nas normas nacionais sobre pessoas com deficiência, acessibilidade e trabalho.

Conceito de adaptação razoável

A inserção das pessoas com deficiência no mundo do trabalho e, mais especificamente, seu acesso ao mercado de trabalho formal, configura-se o maior desafio para a inclusão e participação social, com desenvolvimento pessoal e profissional, e independência econômica. De acordo com Daniela Kovács, “é através do trabalho que o ser humano passa a ser respeitado como cidadão, visto como um consumidor em potencial e pessoa produtiva, que tem valor social, capaz de ser útil e de melhorar a sociedade em que vive (KOVÁCS, 2015).

Apesar da legislação e fiscalização, persistem os obstáculos atitudinais no recrutamento, na seleção, na oferta dos cargos, nos salários, na progressão funcional e na promoção para cargos de direção, quando se trata de trabalhadores com deficiência. As condições inadequadas de acessibilidade no ambiente de trabalho, a falta da provisão de tecnologia assistiva ou a recusa de adaptações razoáveis na organização do trabalho têm como pano de fundo a discriminação e são fatores de desgaste, fracasso e de abandono do trabalho pelas pessoas com deficiência.

A Convenção e a LBI apresentam como princípio a não discriminação e adotaram o crime de discriminação em razão da deficiência, além de tipificar as situações específicas e a aplicação de sanções.

“Art. 4o  § 1o  Considera-se discriminação em razão da deficiência toda forma de distinção, restrição ou exclusão, por ação ou omissão, que tenha o propósito ou o efeito de prejudicar, impedir ou anular o reconhecimento ou o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais de pessoa com deficiência, incluindo a recusa de adaptações razoáveis e de fornecimento de tecnologias assistivas.”

Com esse enunciado, passou a ser obrigação legal a provisão de adaptação razoável (prevista na CDPD) e de tecnologia assistiva (acrescentada pela LBI) para evitar discriminação.

Citam-se as alterações da Lei 7.853/1989, conforme o Art. 98 da LBI:

“Art. 8º Constitui crime punível com reclusão de 2 (dois) a 5 (cinco) anos e multa:

II - obstar inscrição em concurso público ou acesso de alguém a qualquer cargo ou emprego público, em razão de sua deficiência;

III - negar ou obstar emprego, trabalho ou promoção à pessoa em razão de sua deficiência”.

Adota-se a abordagem das empresas e gestores pela via da informação, sensibilização e demais estratégias para incentivar a contratação de aprendizes e de trabalhadores com deficiência. Por outro lado, cabe fazer uso da fiscalização, do termo de ajustamento de conduta e da aplicação de multas por descumprimento da reserva de cargos e pela falta de acessibilidade, tecnologia assistiva, apoios e adaptações razoáveis no ambiente de trabalho. Espera-se que com a divulgação da LBI as pessoas com deficiência reconheçam e saibam se defender dos crimes de discriminação no tocante ao trabalho, nos casos de editais e nas condições de concurso e seleção públicos inapropriados, assim como no assédio moral nas relações profissionais.

A CDPD adotou adaptação razoável como obrigação e a recusa imotivada como crime. O enunciado é o mesmo na LBI: “adaptações, modificações e ajustes necessários e adequados que não acarretem ônus desproporcional e indevido, quando requeridos em cada caso, a fim de assegurar que a pessoa com deficiência possa gozar ou exercer, em igualdade de condições e oportunidades com as demais pessoas, todos os direitos e liberdades fundamentais.”

Á primeira vista, adaptação razoável seria tomada por acessibilidade ou recurso de tecnologia assistiva. Entretanto, adaptações razoáveis não são exclusivamente modificações ambientais para pessoas com deficiência e, de fato, surgiram como medidas para alterar políticas e rotinas de trabalho para quaisquer trabalhadores que necessitem. Deve-se ter em conta que adaptação razoável é a solicitação de um trabalhador. Essa característica, no entanto, não impede que a mesma solução possa ser aproveitada por outras pessoas.

Segundo Martel, “Aparentemente, a adaptação razoável não seria um conceito problemático, nem complexo. Trata-se de empregar todos os mecanismos disponíveis para ajustar práticas, materiais, ambientes, regras gerais etc., às diferenças entre as pessoas, para assegurar-lhes igualdade de oportunidades. Porém, o termo razoável insere ambiguidade.” (MARTEL, 2011).

Adaptações razoáveis no local de trabalho significam proporcionar uma ou mais modificações que sejam adequadas e necessárias às características ou diferenças individuais de um trabalhador ou de um candidato a emprego. A adaptação razoável procura remover ou reduzir essas barreiras adaptando o modo existente de fazer as coisas ou removendo barreiras no local de trabalho onde for necessário e exequível (OIT, 2018).

Ainda de acordo com a OIT, o conceito de adaptação razoável pode ser dividido em dois elementos principais: a identificação de medidas efetivas que removem ou reduzem as barreiras encontradas pelo trabalhador e a avaliação da razoabilidade daquelas adaptações (OIT, 2018). O dever que tem um empregador de proporcionar adaptações é contrabalançado com a obrigação de que elas sejam de caráter razoável. Isto se expressa de diversas maneiras, mas as adaptações não serão razoáveis se impuserem um “ônus desproporcional” ou “dificuldade indevida” ao empregador.

De forma resumida, Martel considera que adaptação compreende modificações, ajustes, amoldamentos e mesmo flexibilizações no ambiente material e normativo no qual é pleiteada, mediante emprego de diversos mecanismos; razoável é a adaptação eficaz para o indivíduo ou grupo, incluindo-se na ideia de eficácia a prevenção e a eliminação da segregação, da humilhação e da estigmatização; e a adaptação razoável há de ser produto de um processo de diálogo multilateral, participativo e inclusivo (MARTEL, 2011).

Estudo de caso - Decreto 9.405/2018

Quando se aborda o mercado de trabalho e a pessoa com deficiência, as empresas com menos de cem empregados devem ser consideradas devido à capilaridade dos médios e pequenos negócios e das microempresas em todos os municípios brasileiros. Nesse sentido, o Decreto 9.405/2018 regulamentou o Art. 122 da LBI no tocante ao tratamento diferenciado, simplificado e favorecido às microempresas e às empresas de pequeno porte no tocante aos direitos das pessoas com deficiência. Há prazos maiores para o cumprimento das obrigações de acessibilidade, tecnologia assistiva e há limite quanto aos custos das adaptações razoáveis. Entretanto, essas empresas precisam realizar as medidas de acessibilidade nos hotéis, pousadas, salas de cinema, auditórios e similares, estabelecimentos comerciais, empresas de transportes coletivos, terminais e pontos de parada, frotas de taxis e sítios eletrônicos.

Art. 1º § 2º Para fins da realização de adaptações razoáveis, previstas neste Decreto, entende-se por adaptações, modificações e ajustes necessários e adequados que não acarretam ônus desproporcional e indevido aqueles que não ultrapassem os seguintes percentuais da receita bruta do exercício contábil anterior:

I - dois e meio por cento, no caso de microempreendedor individual, exceto quanto ao disposto no § 4º do art. 2º;

II - três e meio por cento, no caso da microempresa; ou

III - quatro e meio por cento, no caso da empresa de pequeno porte.

Em estudo citado no Guia prático da OIT, referente à Rede de Adaptações no Trabalho, dos Estados Unidos da América, 58% dos empregadores relataram que as adaptações solicitadas não envolveram custos e quando foram onerosas, o valor ficava em torno de 500 dólares americanos (cerca de R$ 2.000,00) (OIT, 2018). Em uma comparação, 3,5% da renda bruta anual da microempresa pode alcançar R$ 12.600,00 (doze mil e seiscentos reais) e no caso de empresas de pequeno porte, o limite será de 4,5% da renda bruta anual ou R$ 216.000,00 (duzentos e dezesseis mil reais). Consequentemente, a grande maioria das solicitações de adaptações razoáveis recairá em ônus proporcional e, portanto, devem ser atendidas para garantir a inclusão laboral.

O Decreto 9.405/2018 estabelece também as condições gerais no tratamento de clientes e de empregados com deficiência, independente da reserva de vagas.

Art. 2º A microempresa e a empresa de pequeno porte deverão, na relação com pessoas com deficiência, assegurar:

I - condições de acessibilidade ao estabelecimento e suas dependências abertos ao público;

II - atendimento prioritário, com a disponibilização de recursos que garantam igualdade de condições com as demais pessoas;

III - igualdade de oportunidades na contratação de pessoal, com a garantia de ambientes de trabalho acessíveis e inclusivos;

IV - acessibilidade em cursos de formação, de capacitação e em treinamentos; e

V - condições justas e favoráveis de trabalho, incluídas a igualdade de remuneração por trabalho de igual valor e a igualdade de oportunidades de promoção.

O caso analisado das microempresas e empresas de pequeno porte sinaliza possibilidades interessantes quanto a programas de incentivo à inserção de trabalhadores com deficiência, visto que tanto acessibilidade, como critérios de equidade na seleção e ambientes inclusivos estão previstos na legislação e, mesmo as adaptações razoáveis, requeridas caso a caso, em sua maioria podem não acarretar ônus ou estarão dentro da faixa de ônus proporcional à capacidade da respectiva empresa.

Bibliografia utilizada

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  • BRASIL. Decreto Nº 3.298 de 20 de dezembro de 1999. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3298.htm Acesso em: 6 de setembro de 2018.

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Referências - para saber mais.

Vídeos

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